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1. 残疾人权利委员会

 

残疾人权利公约

 

残疾人权利公约(简称CRPD)是一份具法律约束力的人权文书,亦是首份法律文书要求为残疾人士提供合理便利,以让他们在与其他人平等的基础上完全行使权利。具体而言,CRPD清楚列明,未能提供合理便利即构成对残疾人士的歧视。CRPD第二条为针对残疾人士的歧视行为作出定义,其中包括「拒绝提供合理便利」。因此,公约第五条(二)中「禁止一切基于残疾的歧视」亦规定缔约国有为残疾人士提供合理便利的义务。公约第五条(三)「应当采取一切适当步骤,确保提供合理便利」要求缔约国规定社会各界,例如运输服务供货商、雇主及学校等必须履行提供合理便利的义务。

 

CRPD第二条将「合理便利」定义为「根据具体需要,在不造成过度或不当负担的情况下,进行必要和适当的修改和调整,以确保残疾人在与其他人平等的基础上享有或行使一切人权和基本自由」。从「具体需要」的用字可以看到这项义务基于个人取向,亦即是说履行义务方须为个别残疾人士提供符合他们的需要、必要和适当的修改和调整。换言之,履行义务方须了解清楚个别人士的具体需求及面对的障碍,而非假设最适合残疾人士或最能满足他们需求的措施;事实上,不同的人即使拥有相同残疾,所需要的修改和调整也往往不同。公约第九条(无障碍)的一般性意见简单讨论了合理便利这个概念,并将其形容为「一种事后责任,即患有障碍的个人在特定情况下(例如工作地点或学校等)需要这种便利,以便在特定背景下平等享有自己的权利的那一时刻起就应该履行这项责任」。

 

合理便利这个概念广泛影响到残疾人士人权的所有方面,并要求履行义务方提供「必要和适当的修改和调整」时将残疾人士所有个别需求纳入考虑。举例来说,在教育方面,合理便利可能指其他评核方法、额外的教育援助或辅助技术,具体取决于个别学生的需求。在工作场所内,合理便利可能指不同的工作时间安排、物理空间的适应设施或传译员,具体取决于个别雇员的需求。

合理便利这个概念在CRPD中几项条文中皆有提及,包括第五条(平等和不歧视)、第二十四条(教育)及第二十七条(工作和就业)。

至于便利的程度则须作衡量,以不对履行法律义务方(例如学校、雇主、服务供货商)造成「过度或不当负担」为准。履行服务方不需要提供任何可造成过度或不当负担的便利。而此处的负担不仅指财务费用,时间及行政步骤等作出修改和调整需要作出的付出,甚或中断履行服务方目前的业务等亦包含在内。若要评估履行义务方的义务是否属造成过度或不当负担,当局须采取个人导向方法,并考虑到个别履行义务方的情况。举例而言,评估为残疾人士提供的便利对雇主造成的负担程度,就可能需要考虑到员工的人数及架构、业务范围等因素。
 

一般性意见

残疾人权利委员会尚未就合理便利的概念发表一般性意见。然而有关条文第九条(无障碍)的第二号一般性意见就讨论到CRPD中提及的合理便利及无障碍的关系。

 

这份一般性意见强调了「无障碍是残疾人独立生活以及充分平等地参与社会的先决条件。如果不能进入物质环境、利用交通运输、获得信息和通信,包括信息和通信技术和制度、不能进入向公众开放或提供的其他设施和服务,那么,残疾人就不会有平等的机会参与他们各自的社会」。公约第九条规定「为了使残疾人能够独立生活和充分参与生活的各个方面,缔约国应当采取适当措施,确保残疾人在与其他人平等的基础上,无障碍地进出物质环境、使用交通工具、利用信息和通信,包括信息和通信技术和系统,以及享用在城市和农村地区向公众开放或提供的其他设施和服务」。任何由公营机构或私人企业向公众开放或提供的商品产品及服务必须是无障碍,以保障残疾人士,不论其残疾类型,都能在尊严得到尊重的情况下,有效及平等地使用商品产品及服务。

这份一般性意见亦考虑到无障碍及合理便利的关系,无障碍与团体有关,合理便利则与个人有关。换言之,无障碍并不是指对某个别残疾人士须负的责任;一般性意见中亦有解释「无障碍标准的范围必须要广,要标准化。」提供无障碍的责任是一项「事前责任」,意味着缔约国「有责任在收到个人在进入或使用某一场所或服务的要求前提供无障碍」。另一边厢,提供合理便利的责任则是「事后责任」,意味着患有障碍的个人在特定情况下(例如工作地点或学校等)需要这种便利,以便在特定背景下平等享有自己的权利的那一时刻起就应该履行这项责任。"

 

实际上,如果商品产品或服务越是无障碍,残疾人士就越少可能会要求合理便利。举例来说,如果某栋大厦已经装有无障碍设施及人造坡道,使用轮椅的残疾人士则无需要求合理便利。然而,即使服务供货商已经尽责提供无障碍设施,患有罕见残疾的人士亦可能难以取得个别服务。这种情况下,如果该残疾人士要求无障碍设施以外的便利,服务供货商则需要视乎该要求会否对他们造成过度或不当负担,并履行提供合理便利的责任。

无障碍及合理便利的差异会影响到履行个别义务的方法。由于合理便利是按个人而定,只有该人能够决定是否需要修改或调整。另一边厢,履行义务方亦可以咨询残疾人士的代表(例如非政府组织物残疾人士团体),或按照已有无障碍标准提供商品、产品或服务,以履行无障碍的义务。此外,履行服务方必须无条件提供无障碍服务,不能因提供该服务会造成过度或不当负担为由,而拒绝提供服务。

按此查看第二号一般性意见的复本。

 

结论性意见

残疾人权利委员会建议,为了完全承认CRPD第五条的平等和不歧视,缔约国应明确立法禁止基于残疾的歧视及残疾人士曾受过的不同形式的歧视。尤其在提供合理便利的义务方面,委员会促请各缔约国将合理便利的概念融入法例,并保证所有相关法例及规定明确地将拒绝提供合理便利定为基于残疾的歧视之一。委员会又建议各缔约国成立一个有效的监察机制,处理各项有关反歧视法衍生的议题,包括残疾人士因受到基于残疾的歧视而要求赔偿或恰当的补偿。此外,委员会建议各缔约国开始为公共和私人各方提供必要的训练,让他们知道残疾人士面对的歧视问题,及为残疾人士提供合理便利的义务及可行性。

委员会特别对中国提交的初次报告提出以下建议:

 

「委员会明确鼓励中国对歧视残疾人的行为作出法律界定,并在其中列入禁止间接歧视的规定。委员会建议在中国法律中加入对合理照顾的定义。该定义应反映《公约》中的定义,涉及对超越一般性无障碍问题之外的某一特定案例应用必要和适当的修改与调整。此外,缔约国应确保在法律中明确承认,拒绝给予合理照顾构成基于残疾的歧视。」

你可在此查看委员会发出的所有有关合理便利的结论性意见。

 

个人来文的观点

以下是委员会收到有关合理便利的个人来文的一些总结:

 

F 诉 奥地利

申请人:F

缔约国:奥地利

条约机构:残疾人权利委员会

判决日期:2015年9月21日

案例概要:提交人是失聪人士,因奥地利北面城市林茨政府未能于铁路网络扩充部分安装数码音频系统作出投诉。使用数码音频系统时,只需按下手持传感器上的按钮,即可将数码信息中的文字转换为语音,为用户提供列车方向、到站及离站时间以及服务中断的实时信息。这个系统已经安装在当地的铁路网络,但尚未安装至扩充部分。提交人认为奥地利未能于有轨电车3号线安装数码音频系统违反了无障碍的双感官原则。这项原则规定了所有信息,包括指引辅助,都必须以最少三项之中两项的感官(听觉、视觉和触觉)来表达,以协助还有视像或听障人士取得所有重要信息,而不需要外界辅助。提交人又认为,缺乏音频系统阻碍了身患视障的他取得一些只用视觉传递的信息。他认为由于这种视觉障碍阻碍了他在与其他人平等的基础上使用交通服务,足以构成歧视,亦违反了公约第五条及第九条。他又认为当局未能于有轨电车3号线安装音频系统阻碍了他独立生活,更违犯了他享有个人行动能力的权利,而缔约国拒绝消除这些障碍则违反了公约第十九条及第二十条。

残疾人权利委员会认为该情况违反了公约第五条及第九条,但并未违反第十九条及第二十条。委员会关注到,提交人认为音频系统可以为他和其他患有视像的人士在与其他人平等的基础上,直接提供实时信息。而在此情况下,其他方法,包括互联网和手机上的不同应用程序,以至行车路线信息系统都无法做到这一点。因此缔约国在扩充铁路系统时未有安装音频系统,等于拒绝残疾人士在与其他人平等的基础上获得信息及通讯技术,以及使用设施和服务。所以,缔约国违反了公约中第五条(2)及第九条(一)和(二)(f)和(h)。

 

针对提交人对缔约国违反公约第十九条及第二十条的指控,委员会关注到,提交人提供的数据不足以评估到底缺乏音频系统会否对他享有行个人行动能力和独立生活的权利有影响。因此,委员会认为这情况未有违反公约第十九条及第二十条。

按此参阅案件全文

A.M. 诉 澳大利亚

申请人:A.M.

缔约国:澳大利亚

条约机构:残疾人权利委员会

判决日期:2015年5月29日

案例概要:案件提交人是失聪人士,需要用到澳大利亚手语(Auslan)传译来与其他人沟通。提交人对新南威尔士州政府拒绝让需要用澳大利亚手语传译的失聪人士参与陪审团服务一事作出控诉,认为缔约国违反了CRPD中残疾人士的权利,违反的条例如下:

a)第十二条,有关法律权利能力:拒绝批准传译员将法庭程序及陪审团审议翻译成澳洲手语,让提交人在被选中时可以参与陪审团服务,违反了他在与其他人平等的基础上享有法律权利能力的权利;

b)第十二条,有关获得司法保护

c)第二十一条,有关获得信息的机会:当局在这情况钟对残疾人士提供的唯一便利是声音感应环回系统,但不能协助失聪的提交人

d)第二十九条,有关在与其他人平等的基础上参与政治和公共生活

委员会认为由于提交人并不处于受害人地位,案件不成立。委员会认为提交人声称他极有可能在选民名册中被选出参与陪审团服务,对他参与服务的能力的评估,以至评估的结果,目前只是假设。

 

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Szilvia Nyusti 诉 匈牙利

申请人:Szilvia Nyusti

缔约国:匈牙利

条约机构:残疾人权利委员会

判决日期:2013年4月16日

案例概要:案件的两位提交人都患有视障,亦分别与OTP银行(下称"OTP")签定合同使用私人户口服务。两位提告人和其他OTP客户一样需要付相等年费,但由于自动柜员机没有将信息翻译成盲文,亦没有装备语音指示及语音辅助功能,他们未能在与其他人平等的基础上使用自动柜员机服务。残疾人权利委员会(下称"委员会")认为匈牙利政府未能保障视障人士能无障碍地使用包括由OTP及其他私人财务机构提供的银行服务,因此违反了公约第九条(二)(b)(无障碍)。委员会赞成匈牙利有义务建立法律框架,保证为大众提供设施及服务的私人机构需考虑到残疾人士提供无障碍措施,并监督这些机构对设施及服务进行调整,达至完全无障碍。

按此参阅更详细的案件总结及案件全文。

H.M. 诉 瑞典

申请人:H.M.

缔约国:瑞典

条约机构:残疾人权利委员会

判决日期:残疾人权利委员会在2012年4月16日至27日收到第七部份来文

案例概要:提交人H.M.女士是瑞典人,因身体残疾不能出门。针对她的情况唯一有效的疗法是水疗,但她不能安全地抵达政府营运的设施。H.M.要求当局批准在家中兴建一个水疗池,但政府以对分区规划造成偏差为由,不作批准。委员会认为瑞典政府拒绝H.M.的要求并不恰当,亦因为瑞典政府未能提供合理便利,让残疾人士享受他们的权利,构成了歧视。

 

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2. 经济丶社会和文化权利委员会

虽然《经济丶社会及文化权利国际公约》没有明确指出合理便利的重要性,但这与公约保障的权利却有密切的关系。残疾人士需要合理便利对待去实际享受他们的权利。

委员会於2014年6月13日出版关于中国第二次定期报告的结论性意见(pdf),当中评论到中国在工作环境方面缺乏对残疾人士合理便利的对待。报告指出:

 

[…]

 
 

3. 欧洲人权法院

欧洲人权公约

虽然欧洲人权公约没有条文直接回应残疾人士使用合理便利对待的权利,但当中三项具体权利与有潜在关系,包括第八条<隐私权>丶第三条<免於酷刑与不人道或侮辱待遇之自由>和第十四条<禁止歧视>。

 

 

欧洲人权法院案例

以下是欧洲人权法院有关合理便利对待案例的概要:

 

Semikhvostov 诉 俄罗斯

申请人:Aleksandr Yuryevich Semikhvostov

成员国:俄罗斯

法院:欧洲人权法院

日期:2014年1月14日

案例概要:申请人Semikhvostov先生是个须用轮椅代步的囚犯,他声称在惩教设施裡受到侮辱和不人道的对待。他指缺乏对残疾人士合理便利的设施令他们不能自由进出狱内设施,缺乏有系统协助的环境并不适合残疾囚犯生活。

法院指申请人的狱中活动受到限制,在他三年刑期间都缺乏合理便利设施,因此最后总结案件违反了欧洲人权公约第三条:禁止酷刑以及不人道或侮辱的待遇,并且指出俄罗斯未能就残疾人士受到的不公对待提供有效的补救措施,因此也违反了公约第十三条:人民于公约中规定拥有的权利受到侵害时,必须要能够获得国家机关的有效救济。

 

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D.G. 诉 波兰

申请人:D.G.

成员国:波兰

法院:欧洲人权法院

判决日期:2013年1月22日

案例概要:申请人是个下半身瘫痪丶活动范围受轮椅所限的残疾人士,他被判入狱八年。他投诉在三次拘留期间,狱中环境都不能迎合他健康状况的需要。他特别指出监狱缺乏迎合轮椅使用者需要的设施丶尿垫供应不足丶牢房人满为患又肮脏。申请人指狱中状况令他受到不人道对待,违反了欧洲人权公约第三条。

 

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Zehlanova and Zehnal 诉 捷克共和国

申请人:Zehlanova and Zehnal

成员国:捷克共和国

法院:欧洲人权法院

判决日期:2002年5月14日

案例概要:第一申请人是个残疾人士,第二申请人是其丈夫。第一申请人批评她家乡大量公共楼宇及开放给公众的大厦都没有为残疾人士(活动能力受损人士)配备的无障碍设施。两位申请人认为这违反了欧洲人权公约第一丶三丶八及十四条。欧洲人权法院认为措施与申请人享受私人生活并没有直接关系,判定这宗案例不被接纳。

 

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Arutyunyan 诉 俄罗斯

申请人:Arutyunyan

成员国:俄罗斯

法院:欧洲人权法院(ECtHR)

判决日期:2012年1月10日

案例概要:申请人以轮椅代步,并患有多种疾病,包括肾脏移植衰竭丶严重弱视丶痴肥和严重的第二型糖尿病。

 

申请人宣称,在其审讯前被无理地长时间拘留,缺乏法律理据。他在拘留期间要求医疗协助,但遭到拒绝。他亦指拘留条件并没有考虑到他的健康状况。申请人特别指出拘留室没有升降机,令他不能坐轮椅从四楼的囚室到地下的院子散步,缺乏户外运动和文娱活动导致他健康变差。

 

欧洲人权法院认为案件违反了欧洲人权公约第三条<免于酷刑与不人道或侮辱待遇之自由>。当局未能迎合申请人的特殊需要,特别是申请人在没有升降机的情况下,需要时常上落四层楼梯,才能使用大楼内的行政丶科技丶休憩和医疗设备,甚至进出法院和医院。对于申请人这种严重残疾人士而言,这种折磨足以构成残酷丶不人道和侮辱对待。

 

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Botta 诉 意大利

 

申请人:Botta

成员国:意大利

法院:欧洲人权法院

判决日期:1998年2月24日

案例概要:申请人是个有身体残障的意大利公民。他在1990年8月度假时,发现私人沙滩没有按照意大利法律要求,配备足够设施(无障碍坡道丶洗手间和浴室)让残障人士进出沙滩和大海。

 

他向科马基奥巿长作出投诉后,情况并没有明显改善。因此,他继而诉诸意大利法律,如意大利刑法典,向政府提出诉讼,目的是修补政府在建设私人淋浴设施的缺失。他没能从国家法院取得公义之际,他根据欧洲人权公约,向欧洲人权法院提出索赔。他宣称在平等丶没有歧视的基础上,「残疾人士独立生活丶全面融入社会的权利应当受政府保障」。

 

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